Por: Jaime Eduardo Reyes M. - Director del Instituto de Desarrollo Regional de la Universidad de Ibagué

Principios rectores de las propuestas de la Misión de Descentralización

• Equidad entre los territorios: cierre de brechas entre entidades territoriales para garantizar el acceso de oportunidades y derechos indistintamente de donde se viva.

• Inclusión socio-territorial: acceso efectivo de bienes y servicios públicos de calidad para todos.

• Autonomía: discrecionalidad para decidir sobre asuntos propios.

“La autonomía territorial se entiende como la discrecionalidad de las entidades territoriales para decidir sobre asuntos propios”.

• Asociatividad territorial: alianzas para las economías de escala, el uso eficiente de los recursos y las cadenas productivas regionales.

• Protección del medio ambiente: armonización de la lógica de producción y consumo con los ecosistemas y la lucha contra el cambio climático.

El informe contiene siete propuestas sobre los cambios sugeridos que se deben realizar en la gestión de las regiones para fortalecer sus capacidades y evitar las inequidades.

1. Nueva clasificación de las tipologías de las entidades territoriales:

“La heterogeneidad del territorio colombiano se expresa en diferentes niveles de desarrollo, capacidades y condiciones sociales y culturales, de ahí la importancia de tipologías que reconozcan sus particularidades, para profundizar en la descentralización diferencial”

Actualmente las entidades territoriales (municipios y departamentos) se clasifican mediante números en categorías 1 al 6 y especiales, la propuesta es que se clasifiquen como Ciudades Grandes, Nodos territoriales, Intermedios, Centros urbanos, Vocación primaria (altamente agrícolas), Prevalencia ambiental y de alta Densidad Étnica.

De esta forma se podría mejorar la focalización de políticas públicas, la asistencia técnica diferenciada por parte del Gobierno nacional y la asunción de competencias de cada uno de estos territorios.

“La heterogeneidad del territorio colombiano se expresa en diferentes niveles de desarrollo, capacidades y condiciones sociales y culturales, de ahí la importancia de tipologías que reconozcan sus particularidades, para profundizar en la descentralización diferencial”

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La Misión de descentralización plantea que “Las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales deberán reglamentar el ejercicio de las funciones y los servicios, así como las competencias, funciones o servicios departamentales, municipales y distritales”.

1. Reformar la Ley de Ordenamiento Territorial LOOT

La modificación de la LOOT pretende profundizar la descentralización y la autonomía territorial en Colombia; también fortalecer la asociatividad territorial y las áreas metropolitanas y definir el marco general de competencias de municipios y departamentos.

• Redefinir los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad

• Definir el marco general de competencias de municipios

• Definir el marco general de competencias de departamentos

• Desarrollar la posibilidad de regímenes diferenciados de organización, gobierno y administración departamentales

• Disponer la posibilidad de acceder a la delegación de competencias de la Nación por parte de las entidades territoriales

Contribuir a la consolidación de la asociatividad territorial

• Fortalecer las Áreas Metropolitanas

• Aclarar las instancias institucionales para potenciar el modelo de descentralización diferencial

• Dictar disposiciones para el reconocimiento del derecho al autogobierno de los pueblos étnicos, sociales y culturales

• Fortalecer la participación ciudadana territorial

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1. Reforma del Sistema General de Participaciones SGP

Aunque las transferencias son descentralizadas, pasando del Gobierno nacional a las entidades territoriales, en la mayoría de las asignaciones y participaciones no se distribuyen de acuerdo con la lógica descentralista y ni con un enfoque de cierre de brechas. En este contexto persisten no solo obstáculos a la autonomía de los territorios, sino también un modelo principal-agente que penaliza a los territorios con menores capacidades asignándoles menos recursos.

Se propone establecer un nuevo modelo para la distribución de los recursos del sistema general de participaciones.

La Misión plantea que el actual modelo de distribución de recursos por medio del Sistema general de participaciones “penaliza a los territorios con menores capacidades asignándoles menos recursos, razón por la cual se debe establecer un nuevo modelo de distribución”.

El informe indica que hay que establecer el 31% como nivel mínimo del SGP respecto a los Ingresos Corrientes de la Nación, recomponer y separar este sistema en dos bolsas, una sectorial y otra territorial, y tomar en cuenta la segmentación territorial que se propone en el primer cambio, para no dejar por fuera a los territorios étnicos e impulsar los de prevalencia ambiental. Se pretende mediante criterios de igualación fiscal una mayor equidad en la distribución de los recursos y más autonomía en la ejecución del gasto. Uno de los problemas que hoy se tiene en la hacienda pública es la alta inflexibilidad presupuestal en Colombia reflejada en el uso de los recursos en determinados sectores que en ocasiones no están en concordancia con las demandas de las comunidades y las prioridades territoriales.

La Misión plantea que a partir de la vigencia 2025 los recursos adicionales, que según el marco fiscal de mediano plazo se van a tener, deben ser destinados autónomamente por las alcaldías y gobernaciones.

2. Modificación del sistema general de regalías

La Misión propone hacer cambios en la distribución de las regalías.

Se propone eliminar los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (Ocad) para reemplazarlos por la gestión directa de los departamentos y municipios y fusionar las cuatro asignaciones enfocadas en ambiente dentro del Sistema General de Regalías para distribuirlas directamente a todas las entidades territoriales. La Misión propone que se establezca “un manejo autónomo de recursos por las entidades territoriales, redefinir la asignación de inversión regional, descentralizar la asignación de ciencia, tecnología e innovación y ajustar el enfoque y forma de distribución de la inversión local, unificando los sistemas de distribución”.

Además, se establece la ampliación de cobertura para la asignación de paz y manejo autónomo de recursos por las entidades territoriales, y, la creación de asignación étnica realizando la transferencia directa y el manejo autónomo de los recursos a las entidades y organizaciones étnicas, a la par, con el fortalecimiento de las capacidades.

Papel de las RAP

• La Asignación de Inversión Regional redefinida se constituye mediante la independencia del 40% de la actual Asignación de Inversión Regional. El gobierno y las decisiones se tomarán en el seno de las Regiones Administrativas de Planificación (RAP), sin indicar que esta última sea necesariamente la ejecutora de los proyectos.

• La propuesta se orienta a que las inversiones en CTeI se efectúen bajo la coordinación y codecisión de los Consejos Departamentales en Ciencia, Tecnología e Innovación (CODECTI) en conjunto con la respectiva RAP.

Ajuste del enfoque y forma de distribución de asignación de inversión local:

Se propone modificar el foco de la Asignación de Inversión Local desde un propósito de superación de pobreza hacia crear condiciones para el cierre de brechas económicas intra municipales, ampliar el número de municipios receptores de esta asignación bajo un criterio de inclusión y equidad territorial, y especializar y complementar los recursos de la Asignación de la Inversión Local frente a los previstos en el SGP.

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1. Fondo de Convergencia Económica Territorial

Se propone implementar un instrumento de transferencias de ecualización fiscal para compensar las brechas económicas intra departamentales a través del financiamiento de inversiones supramunicipales habilitadoras de conectividad e integración funcional urbano-rural, y multiplicadoras de productividad, competitividad y desarrollo económico en los territorios más rezagados de cada departamento para propiciar una mayor equidad territorial.

2. Reforma del marco de Responsabilidad fiscal subnacional

La Misión propone establecer la regla fiscal subnacional. La regla fiscal es un mecanismo para limitar el crecimiento del gasto público del gobierno nacional y garantizar la sostenibilidad fiscal del país a mediano y largo plazo. La Misión propone que los departamentos tengan su propia regla fiscal unificando el marco normativo actual, evitando la atomización de los indicadores y los diferentes enfoques metodológicos y de actores en la definición y seguimiento al gasto y al endeudamiento.

Se propone fortalecer el acceso a las fuentes de crédito para las entidades territoriales incluyendo al comité autónomo de regla fiscal al marco normativo subnacional, extendiendo la cobertura en la constitución de metas de superávit primario que garanticen la sostenibilidad de la deuda, y hacer vinculante el marco fiscal de mediano plazo de las alcaldías y gobernaciones.

3. Propuesta de arquitectura institucional

La Misión propone crear un sistema de descentralización por objetivos. Para lograr una gestión más eficiente que alcance metas específicas es necesario tener una nueva clasificación del gasto por competencias y unidades programáticas.

Además, el informe establece la necesidad de adoptar un sistema único de gestión de información territorial con el fin de facilitar la coordinación y el intercambio de datos entre las diferentes entidades territoriales.

“La modernización de la arquitectura institucional es un componente clave para estructurar estrategias que permitan una implementación, eficaz y eficiente, del nuevo modelo de descentralización”.

Otro sistema que se propone crear es el de innovación pública, este estaría integrado por diferentes subsistemas que promuevan la participación ciudadana en la resolución de problemas, además, se sugiere crear laboratorios de innovación que trabajen por disminuir las brechas entre las regiones y fomentar el desarrollo equitativo de Colombia.

4. Propuestas de Estado abierto y participación ciudadana

• Incluir un capítulo nuevo en la Ley 152 de 1994 dedicado al Sistema Nacional de Planeación Participativa, incorporando la manera en que se conformará, sus funciones, su complementariedad con los Consejos Territoriales de Planeación, el Consejo Nacional de Planeación y otras formas de participación existentes y el financiamiento de su trabajo.

• Avanzar en una reforma a la Ley 1757 de 2015, para que la noción de participación ciudadana contemple mecanismos que faciliten la interacción de carácter horizontal entre la ciudadanía y el Estado. Igualmente, en la optimización de instancias de participación, actualmente existen 187 espacios de participación ciudadana que no dan respuesta a las necesidades efectivas de gobiernos y población, por ello se propone transitar a 27 instancias que sean flexibles.

“Para el ordenamiento territorial de los pueblos indígenas, la finalidad del proceso es promover la descentralización en el marco de los sistemas de conocimiento ancestral”.